Vem ska betala för miljonprogrammets renovering?

Stridsfråga 09

Rören i miljonprogrammet är slut, badrummen likaså. Notan finns, men den har ingen ägare. Den kan hamna hos hyresgästen som hyreshöjning, hos fastighetsägaren som lägre avkastning eller hos staten som stöd. Striden handlar om vilken av de tre som ska bära den, och den är svårare än den ser ut, för svensk hyreslagstiftning gör bara ett av alternativen enkelt att välja.

Mellan 1965 och 1974 byggdes 1 005 578 bostäder i Sverige, enligt Boverkets genomgång av miljonprogrammet. Den siffran används ofta som om den vore en miljon hyreslägenheter i förort, men det stämmer inte: en tredjedel av det som byggdes var villor och andra småhus, och beståndet finns över hela landet. Det som nu står inför tekniskt slut är framför allt flerbostadshusens stammar, badrum, fönster och tak.

Var står striden?

Den ena sidan menar att ett boende ska bära sina egna kostnader, och att en lägenhet som får nytt badrum och nya stammar helt enkelt är värd mer och därför ska kosta mer. Den andra menar att en samlad nationell investeringsskuld inte kan drivas in av de hushåll som råkar bo i husen, eftersom det gör boendekostnaden till en lotteriform beroende på byggår. Båda sidor accepterar att arbetet måste göras. Oenigheten gäller vem fakturan ska ställas till.

Ingen myndighet sätter en prislapp

Den som söker efter vad renoveringen kostar möter snabbt talet 300 miljarder kronor. Det talet bör användas med stor försiktighet, för det går inte att spåra till någon myndighetsberäkning. Det förekommer i riksdagstryck i den försiktiga formen att uppskattningar ”brukar hamna runt” den nivån, vilket är ett referat av debatten och inte en egen beräkning.

Mer anmärkningsvärt är vad som saknas. I Boverkets rapport Allmännyttan 2024 (rapport 2025:17, september 2025), myndighetens färskaste genomgång av underhåll och modernisering, finns ingen totalkostnad i kronor och inget antal lägenheter. Behovet redovisas i stället som andel bolag: 90 procent av bostadsbolagen uppger att våtrum och badrum behöver åtgärdas de kommande fem åren, 86 procent tak, 86 procent fönster och ytterdörrar och 83 procent kök. Boverket konstaterar att ”behovet är särskilt stort i 60- och 70-talsbeståndet, där material och teknik ofta nått slutet av sin livslängd”.

Att den ansvariga myndigheten inte publicerar någon summa är i sig ett faktum värt att ta med i debatten. De miljardbelopp som cirkulerar kommer från parter på marknaden, inte från staten. Sveriges Allmännytta, som är bransch- och intresseorganisation för de kommunala bostadsbolagen, anger att 495 000 lägenheter har ett värdeår som är 1984 eller äldre och ”kan därmed anses stå inför en betydande renovering”. Den siffran avser dock allmännyttan och värdeår till och med 1984, alltså varken hela beståndet eller miljonprogrammet. Samma organisation uppger att medlemsföretagen det senaste decenniet renoverat mellan 14 500 och 20 000 lägenheter om året.

Lagen gör hyresgästen till motpart, men inte till beslutsfattare

Det juridiska svaret på vem som bestämmer finns i hyreslagen, alltså jordabalkens tolfte kapitel. Enligt 12 kap. 18 d § jordabalken får en fastighetsägare bara utföra standardhöjande åtgärder som har ”en inte obetydlig inverkan på en bostadslägenhets bruksvärde” om åtgärderna ”har godkänts av de berörda bostadshyresgästerna eller att hyresnämnden har lämnat tillstånd till åtgärderna”. Godkännande behövs inte för att nå lägsta godtagbara standard.

Det låter som en vetorätt, och beskrivs ofta så. Men nästa steg gör bilden en annan. Går hyresgästen emot kan värden vända sig till hyresnämnden, och enligt 12 kap. 18 f § ska ansökan bifallas ”om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs”. Prövningen görs dessutom mot ”de skilda intressen som hyresgäster i allmänhet kan antas ha”, inte mot den enskilda hyresgästens ekonomi. Bara om det finns särskilda skäl får omständigheter som rör den enskilde vägas in. Hyresgästen är alltså motpart i processen, men det är hyresnämnden som avgör, och prövningen är skriven som en avvägning där ett beaktansvärt ägarintresse normalt räcker.

Hyran efter ingreppet sätts sedan enligt bruksvärdesregeln i 12 kap. 55 §. Där finns en mildrande regel som sällan nämns: blir den skäliga hyran ”väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhållandet” ska hyresnämnden, om hyresgästen begär det och särskilda skäl inte talar emot, bestämma att lägre hyra ska betalas under en skälig tid. Infasning är alltså möjlig, men den kommer inte automatiskt utan måste begäras. Vad bruksvärde betyder i praktiken går vi igenom i vår genomgång av hur hyran sätts i Sverige.

Systemet belönar standardhöjning framför underhåll

Här ligger den mekanism som gör frågan svårlöst, och den är ovanligt väl belagd. I forskningsöversikten Kunskapsöversikt om renovering och renovräkning, publicerad vid Malmö universitet 2025 av Jack Vahnberg, Iordan Palma Tzakov och Mikael Mangold, sammanfattas läget så här: ”I litteraturen återfinns konsensus om att bruksvärdessystemet i sin nuvarande tappning har bidragit till en ökade andel renoveringar bestående av just bruksvärdeshöjande åtgärder, och att dessa renoveringar har påverkat hyresgäster negativt. Detta genom att sådana åtgärder tillåter hyreshöjningar medan regelbundet underhåll inte gör det.”

Med andra ord: en ägare som byter ett trasigt rör får ingen ersättning genom hyran, men en ägare som samtidigt sätter in nytt kakel får det. Systemet gör därmed det stora ingreppet ekonomiskt rationellt och det lilla olönsamt. Boverket kom till samma slutsats redan 2021 och uttryckte den skarpare: reglerna ”ger starka incitament att göra standardhöjningar upp mot nybyggnadsnivå, eftersom detta medger stora hyreshöjningar”.

Att detta inte är en teoretisk risk syns i statistiken över det statliga renoveringsstöd som fanns. Av de beviljade ansökningarna planerades standardhöjande åtgärder i 95 procent av fallen. Endast 6 av 129 beviljade ansökningar avsåg enbart underhåll och energieffektivisering, enligt Boverkets utvärdering av stödet (rapport 2021:8). Ett stöd som infördes för att skydda boende från höga hyreshöjningar gick alltså nästan uteslutande till åtgärder som höjer hyran.

Renovräkning: fenomenet har ett namn men forskningen är oenig

Renovräkning är den etablerade termen för när hyreshöjningen efter en upprustning tvingar bort dem som redan bor där. Ordet är väl etablerat i debatten. Vad det faktiskt är belagt att mäta är en annan sak, och här går de två tyngsta svenska registerstudierna åt olika håll.

Boverket undersökte saken i rapporten Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar (rapport 2014:34, december 2014) och fann ett tydligt utslag: ”Individer i hyresfastigheter som renoveras är 1,8 gånger så troliga att flytta jämfört med individer i hyresfastigheter som inte renoveras. Flyttningarna i kontrollgruppen ligger runt 14 procent medan flyttningarna i samband med renovering ligger runt 25 procent.” Boverket fann också att låginkomsttagare och barnfamiljer flyttade i högre grad, att sannolikheten att flytta var lägre i allmännyttan än hos privata ägare, och att flyttarna gick mot områden med lägre genomsnittsinkomster.

En senare registerstudie når motsatt slutsats. I rapporten Vilka flyttar när fastigheten renoveras?, skriven av Ida Borg, forskare vid kulturgeografiska institutionen vid Stockholms universitet, och utgiven av det bostadspolitiska programmet Bostad 2030, undersöks renoveringar mellan 1995 och 2019. Slutsatsen är formulerad utan reservation: ”Vi finner ingen evidens för att individer med låg socioekonomisk status blir renovräkta i samband med de renoveringar i Sverige som skett mellan åren 1995 och 2019.” Studien pekar tvärtom på ”att det är hushållen med mer resurser som passar på att flytta ut i samband med en renovering”, troligen för att de har fler alternativ.

Borg avfärdar inte upplevelsen. Rapporten skriver att många hushåll med låg socioekonomisk status ”upplever en stor stress och press kring hur de ska klara hyran efter renoveringen”, men att pressen inte översätts till en faktisk flytt. I stället stannar de kvar, och notan flyttar: ”Resultaten i denna studie visar att kommuner uppbär kostnaderna för den höjda hyran efter renoveringen, eftersom vi finner att individer som får ekonomiskt försörjningsstöd stannar kvar i sin fastighet både innan och efter renovering.” Boverket såg samma sak 2014, i form av höjda bostadsbidrag och ökat ekonomiskt bistånd för dem som bodde kvar.

Malmööversikten från 2025 sätter fingret på varför frågan inte går att avgöra: ”Det finns en avsaknad av kvantitativ forskning på bortträningseffekter, men den gråa litteraturen pekar på att vissa grupper i större utsträckning än andra tvingas flytta vid renovering.” Den som i en debatt hävdar att renovräkning är bevisad, eller att den är motbevisad, går längre än underlaget bär. Det finns däremot ett fynd som båda studierna delar, och det är att den fjärde parten redan betalar: kommunen.

Statens spår är prövat, och det är stängt

Förslaget att staten ska gå in är inte nytt, och det har testats. Genom förordning (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden infördes ett stöd riktat till bostadsområden med socioekonomiska utmaningar, kopplat till rabatterad hyra.

Riksrevisionen granskade det och var kritisk. I rapporten Stöd till renovering och energieffektivisering (RiR 2019:25) konstateras att stödet inte varit ändamålsenligt utformat för att nå sina syften, att bara en bråkdel av de anslagna medlen använts och att det var oklart i vilken utsträckning stödet kunde skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar.

Vad som hände sedan återges ofta fel i debatten, åt båda hållen. Förordningen är inte upphävd, den gäller fortfarande. Men genom en ändring 2024 lyder 1 § numera så att ”stöd får endast lämnas för ansökningar som har beviljats genom beslut enligt 20 §” och att ”beviljade stödbelopp får inte höjas”. Bestämmelsen om nya ansökningar har upphävts. Stödet lever alltså kvar enbart för att betala ut på gamla beslut. Det går inte att söka statligt renoveringsstöd i dag, och det är något annat än att stödet skulle vara avskaffat. Frågan om statliga subventioner till byggandet följer samma mönster: stöd införs, kritiseras för träffsäkerhet och avvecklas, varpå frågan återkommer.

Siffran som göms i statistiken

Till sist en detalj i Boverkets rapport som förtjänar mer uppmärksamhet än den får, eftersom den påverkar hur hela frågan uppfattas. När den officiella statistiken över hyresutvecklingen i allmännyttan tas fram räknas vissa objekt bort. Boverket skriver att i underlaget ”ingår inte objekt där det under året har skett en större ombyggnad eller förändring och där hyresförändringen är tio procent eller större”.

Med andra ord: exakt de hyreshöjningar som den här stridsfrågan handlar om är bortdefinierade ur den statistik som brukar citeras. Myndigheten säger det själv rakt ut, att det är ”viktigt att hålla isär denna statistik från de ofta betydande hyresförändringarna som många gånger förekommer i samband med standardhöjande renoveringar av hyresrättslägenheter”. Riksgenomsnittet ligger på strax över två procent nominellt per år sedan 2010. Den siffran beskriver de årliga förhandlingarna, inte vad som händer med hyran när stammarna byts.

Det är förklaringen till att debatten känns som två parallella verkligheter. Statistiken visar måttliga höjningar därför att den är byggd för att visa förhandlingsutfall. Hyresgästen i ett hus som just fått nya stammar och nytt badrum befinner sig i den grupp som statistiken sorterat bort. Vad ett stambyte faktiskt kostar per lägenhet, och hur kalkylen ser ut från ägarsidan, har Bopolitik gått igenom i sin genomgång av miljonprogrammets stambyten, och Styrelsen.se har räknat på prisbilden per lägenhet för bostadsrättsföreningar.

Bild högst upp: flerbostadshus från miljonprogrammet i Hallunda. Foto: Holger.Ellgaard, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons.